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梦回蔷薇

童年天真无邪,值得回味品赏;时光流逝似箭,高歌时代变迁

 
 
 

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党国英:土地使用权凭什么最多70年?  

2011-10-05 17:32:08|  分类: 新闻 |  标签: |举报 |字号 订阅

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2011年10月05日08:23人民网党国英

党国英 中国社会科学院农村发展研究所宏观室室主任

农地,农民心里的疑惑,学者心中的纠结,基层干部手上的烤山芋,地产利益链上的印钞机。30年前差不多如此,现今益发如此。本文讲的农地,包括农村耕地和农村建设用地。撰写此文,意在纾解心中郁结,也想在土地研究领域发出一点异样声音。

一、农地究竟归谁所有?

不只一次,有地方干部对笔者提问,农地究竟归谁所有?问者不是不知道集体所有制这个法律用语。他们是在质问。

我们不能简单地用法律概念作回应。

长话短说。马克思在这一点上有好的说法。需要区别法律上的所有权和经济意义上的所有权。英国的土地在法律上归国王所有,但英国的朋友讲,英国的农民从不记得土地是国王的。这就是说,在经济意义上,英国的农地归实际归地主或农场主所有。法律上的所有权被名义化了。

按中国的农村土地承包法,集体所有权也接近被“名义化”了,但在我们中国法制环境下,事情远没有这么简单。

如果法律上没有形成具有特定主体的财产权,或法律得不到尊重,那么,谁对土地有实际的支配权,经济意义上的所有权就归谁!而这个实际支配权在中国并没有一个范式。若一个村长敢于随便和开发商联合占地、拆房,这些土地不就是村长所有么?尽管法律规定不是如此。

然而,实际支配权的现实存在并不总是合理。我们的麻烦就在于名义法权和实际支配权之间有复杂广阔的反差,一切糊涂、纠纷均来自这个空间。所以,我们说不清农地究竟归谁所有。所谓产权不清,也就是这个意思。

好的土地法制系统有两个要点:第一,尽可能使名义法权和经济意义上的权利统一起来;第二,实际权利要有利于提高土地资源利用的效率和公平程度。

中国法权上的集体所有制是“共同共有产权”,而经济研究表明,农业生产适合采用“按份共有产权”或“私有产权”。按照这个要求,我们要实行多元化的土地产权制度,将农业生产用地归于农民或农民按“按份共有”原则组织起来的合作社,将少量土地作为“公地”,按“共同共有”原则归集体或社区所有,将宅基地完全归农民所有。

当然,也可以“曲线”改革,就是做虚“共同共有”,做实农户承包权。十七届三中全会确立的土地承包长久不变的改革思路在大的方向上符合上述要求。

二、世代居住权大不过规划权?

现在,有人拿“公共利益”,拿“政府规划”做为拆农民房的依据。这个道理讲不通。

人家世代居住在那里,你(政府)突然说因为要提高土地资源利用效率,要服务于公共利益,要人家搬家,这怎么能行?如果人家提出,你(政府)利用土地就有效率么?你的效率恐怕也很低,人家要你搬家,你怎么回应?

所以,在涉及占地、拆房个问题上,要讲大道理,大道理管小道理。资源配置效率当然要讲,但要承认历史形成的事实。农民祖辈住在那里,并非一开始就“无效率”。现今的低效率与政府的公共责任没有承担好有关。

解决问题的办法是和农民商议,除非在极端情况下(如非常重大的公共利益需求),如果农民不愿意搬家,不愿意出让土地,政府就不可有任何强制。政府官员要相信,主要本着协商的原则,征得农民的同意,完全可以找到一个兼顾公私利益的解决问题的办法。

农民同意是天则。经济学算不出来合理的补偿价格;如果能算出来,就不要市场经济了。

三、土地保护:究竟谁让人更不放心?

集体建设用地与国有建设用地的“同地同权”改革推不开,似乎有一个理由,说如果改革,怕农村建设用地的规划管不住。这个理由其实不充分。

的确,农民那里会有一些占“公家”便宜的毛病,甚至还有贪图私利、殃及邻居的毛病,但这种毛病与政府公共管理责任不到位有关,也与我们对农村传统自治机制的冲击有关。往往是我们自己制定规划、维护规划不严肃,让规划失去了权威性,造成了人们行使机会主义行为的空间,才给别人有了利用的机会。

出路当然是推动土地利用规划的法制化。在我们目前法制环境下,能不能在规划法制化方面有大的突破?人们似乎没有信心。其实是对法制本身没有信心。这就怨不得基层干部,更怨不得农民。

四、中国究竟地多还是地少?

有一种看法,说我们的耕地不少,能产出中国人需要的粮食。这话看起来不假,但经不住推敲。如果抛开国际市场竞争不说,我们的土地资源的确能产出足够国人消费的粮食。但粮食实际上能产出多少,与耕地的总的绝对数无关,而与粮食生产的竞争力有关。这种竞争力有两个因素,一是国际粮食市场,另一个是国内劳动市场。由国际竞争,若粮食价格足够低,农民就可能撂荒足够的土地,以致粮食不能自求平衡;如果非农产业的工资单价超过农业工资单价足够大,农民也会撂荒一定量土地,同样使粮食不能自求平衡。

没有被抛荒的土地是足够优良的土地。我们缺的正是这种优质土地。

土地问题要算总账,更要算结构帐。我们有不到10亿亩的优质耕地,不仅要用来种粮食,还要种菜、种水果、搞养殖。城市化占地主要是优质耕地。从这个意义上说,我们的土地不是多,而是少。随着城市化的推进,粮食生产的比较优势会发生结构性下降,一部分山区耕地会逐步退出耕作,因而存是很大的粮食减产因素。据我的一些调查了解,山区的农业劳动生产率目前是平原地区的一半,以后还会降低。我们将越来越依赖平原地区的粮食生产能力。所以,保护平原地区优质耕地非常重要。

同时,中国不缺建设用地,没有必要滥占耕地。据其他研究者提供的资料,我国在上世纪60至80年代,GDP每增加一个百分点,对土地的占用量是日本的8倍左右,土地低效益使用问题非常突出。我国城市的人口密度也很低,全国平均每平方公里的人口数量不到3千人。上海市的核心区在1949年人口密度是每平方公里6万人。一些省份几乎每个县都有省级开发区。北京市就有几十个高尔夫球场。就连天津、上海和广东这样的地方,也不能说缺少建设用地,问题只是已有的建设用地没有得到有效利用。全国农村的非农占地问题也很突出,通过土地整理和村庄适当合并,节约1亿亩地不成问题。这个数量足够我们今后几十年搞建设使用。有这么多的土地没有得到很好利用,我们为什么还要滥占耕地呢?

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